A. Proactieve regeling voor nieuwe bevoegdheden mogelijk?

Is een proactieve regeling van de nieuwe bevoegdheden voorafgaand aan de inwerkingtreding van een nieuwe bevoegdheidsverdeling mogelijk? Kunnen de gemeenschappen en de gewesten al vóór de datum van de inwerkingtreding van de nieuwe bevoegdheidsverdeling decreten aannemen waarin ze hun nieuwe bevoegdheden uitoefenen, als ze die regelingen op zijn vroegst in werking laten treden op de datum van de inwerkingtreding van de nieuwe bevoegdheidsverdeling?

De Raad van State oordeelde dat dat niet kan (R.v.St., Advies 55.179/AV/3 van 13 maart 2004). Uit de rechtspraak van het Grondwettelijk Hof blijkt immers dat het scharniermoment niet de inwerkingtreding van de nieuwe normen is, maar de aanneming ervan. Vóór de datum van de inwerkingtreding van de nieuwe bevoegdheidsverdeling mogen de parlementen van de gemeenschappen en de gewesten niet stemmen over decreten (en ordonnanties) in materies waarvoor ze nog niet bevoegd zijn. A fortiori mag de regering die decreten en ordonnanties niet bekrachtigen en afkondigen. Tot en met de dag vóór de datum van de inwerkingtreding van de nieuwe bevoegdheidsverdeling kan de federale wetgever in die materies zowel het verleden, het heden als de toekomst regelen. Dat kan zelfs zo dicht bij de inwerkingtreding van de bevoegdheidsoverdracht nog nodig zijn, om bijvoorbeeld de omzetting van Europese en internationale verplichtingen te waarborgen. Vanaf de datum van de inwerkingtreding van de nieuwe bevoegdheidsverdeling beschikken de betrokken deelstaatparlementen over dezelfde bevoegdheden.

Alleen het formele 'aannemen' van de decreten moet wachten tot na de effectieve inwerkingtreding van de nieuwe bevoegdheden. Er kan wel worden gestart met de voorbereiding ervan. Zo kan de administratie de voorontwerpen voorbereiden en kan ze het advies van de Raad van State, afdeling Wetgeving, al aanvragen. Ze kan ook de nodige verplichte samenwerkingsakkoorden sluiten om de latere uitoefening van de bevoegdheden mogelijk te maken, op voorwaarde dat die zelf geen materiële bevoegdheidsuitoefening inhouden.

B. De inwerkingtreding

Een bevoegdheidsoverdracht tussen de federale overheid en de gemeenschappen en gewesten heeft tot gevolg dat het voortaan aan de nieuw bevoegde entiteit toekomt om de bestaande wetgeving op te heffen, aan te vullen, te wijzigen of te vervangen. Bij de bevoegdheidskwalificatie van rechtsregels moeten altijd de bevoegdheidsverdelende regels in aanmerking genomen worden, zoals ze van kracht waren op het tijdstip dat ze werden uitgevaardigd.

Een bevoegdheidsoverdracht heeft niet tot gevolg dat bestaande rechtsnormen van rechtswege ophouden te bestaan. Dan zou er een vacuüm ontstaan waarin de betrokken materie niet geregeld wordt zolang de nieuw bevoegde overheid niet optreedt, wat niet wenselijk is. De bestaande wetgeving en uitvoeringsbepalingen blijven ook na de bevoegdheidsoverdracht juridisch voortbestaan.

Een bevoegdheidsoverdracht houdt alleen een verbod in voor de voordien bevoegde overheid om nog langer op te treden. Ze houdt geen verplichtingen in voor de nieuw bevoegde overheid om op te treden. Die kan de oude regelgeving laten voortbestaan.

Als de bestaande federale wetgeving na een bevoegdheidsoverdracht niet opgeheven wordt door de gemeenschaps- of gewestwetgever, is het dus mogelijk dat de gemeenschaps- of gewestregering federale wetgeving gaat uitvoeren. De gemeenschaps- of gewestregering is immers als enige bevoegd om federale wetgeving uit te voeren als de desbetreffende bevoegdheid tussen het aannemen van de federale wetgeving en de uitvoeringsbepaling overgedragen is aan de gemeenschappen of gewesten. Vanaf de bevoegdheidsoverdracht moeten bepalingen die bevoegdheden delegeren aan de koning of een federale minister, zo gelezen worden dat de gemeenschaps- of gewestregering bevoegd is. Het Grondwettelijk Hof neemt immers aan dat de wetten die van voor een bevoegdheidsoverdracht dateren en betrekking hebben op aangelegenheden die aan de gemeenschappen en de gewesten zijn overgedragen, geacht worden impliciet gewijzigd te zijn ingevolge de bevoegdheidsoverdracht.

Overeenkomstig artikel 83, §2, BWHI komt het beraad in de gemeenschaps- of gewestregering in de plaats van het bij wet of koninklijk besluit voorgeschreven overleg in de Ministerraad of in een Ministercomité, als het om een zaak gaat die tot de bevoegdheid van die regering behoort.

Artikel 83, §3, BWHI bepaalt dat de bevoegdheden die bij wet, decreet of koninklijk besluit worden toegewezen aan een minister, uitgeoefend worden door de gemeenschaps- of gewestregering als het om een zaak gaat die tot haar bevoegdheid behoort. Uit die laatste bepaling volgt dat een vroegere ministeriële bevoegdheid in principe een zaak van de regering is geworden, tenzij er een nieuwe delegatie is overeenkomstig artikel 22 bijzondere decreet van 7 juli 2006 over de Vlaamse instellingen.

C. Terugwerkende kracht van normen

De vraag rijst welke overheid bevoegd is een norm te laten terugwerken tot voor het ogenblik dat een bevoegdheid is overgedragen. Kunnen de gemeenschappen of gewesten in geval van een bevoegdheidsoverdracht aan hen, een norm laten terugwerken tot op het ogenblik dat de federale bevoegdheid nog bevoegd was of behoort die bevoegdheid toe aan de federale overheid? Om de temporeel exclusief bevoegde overheid aan te wijzen, wordt gekeken naar het ogenblik waarop de desbetreffende norm tot stand is gekomen. Zo zijn de gemeenschappen en gewesten bevoegd om normen uit te vaardigen die rechtsgevolgen vastknopen aan rechtsfeiten die hebben plaatsgevonden voor de bevoegdheidsoverdracht. Dat volgt uit de tijdsstructuur van normen. Een norm bestaat pas vanaf het moment waarop ze door de bevoegde organen tot stand is gebracht. Ze kan nooit eerder bestaan of worden geacht te bestaan. Een wetgever regelt altijd voor de toekomst, ongeacht de temporele functie van de norm (onmiddellijke werking, eerbiediging of uitgestelde werking, dan wel terugwerkende kracht). Ook normen met een terugwerkende kracht regelen dus de toekomst. Terugwerkende kracht betekent alleen dat voor de toekomst nieuwe rechtsgevolgen worden vastgeknoopt aan oude rechtsfeiten. Aangezien niet teruggekeerd kan worden in de tijd en alleen nieuwe rechtsgevolgen vastgeknoopt kunnen worden aan oude rechtsfeiten, moet bij de bevoegdheidskwalificatie gekeken worden naar het ogenblik waarop de norm tot stand is gekomen en niet naar de temporele werkingssfeer van de norm. Zo stelt de afdeling Wetgeving van de Raad van State dat er op het vlak van de bevoegdheid geen bezwaar bestaat om bepalingen te laten terugwerken tot een periode waarin de gemeenschappen of gewesten geen of een gedeeltelijke bevoegdheid hadden. Aansluitend daarop kan de vaste rechtspraak van het Grondwettelijk Hof in herinnering gebracht worden. Volgens die rechtspraak moet de bevoegdheid beoordeeld worden op grond van de bevoegdheidsverdelende regels zoals ze van kracht waren op het tijdstip dat de norm wordt uitgevaardigd (zie hierboven). Bovendien vereist de continuïteit van de uitoefening van de staatsbevoegdheid dat de nieuw bevoegde overheid normen kan uitvaardigen die terugwerken tot voor een bevoegdheidsovedracht. Anders zou de overheid die bevoegd was tot vóór de bevoegdheidsoverdracht, retroactieve regels moeten uitvaardigen voor het tijdstip waarop ze wel bevoegd was. Ze beschikt op dat ogenblik echter niet meer over de bevoegdheid en wellicht ook niet meer over de bijbehorende knowhow, personeelscapaciteit, financiering enzovoort om de bevoegdheid uit te oefenen.

De afdeling Wetgeving keurde de terugwerkende kracht ook goed voor een decretale regeling die neerkwam op de herneming van een vroegere regeling bij koninklijke besluiten, waarvan de (grond)wettigheid in rechte wordt betwist, gelet op het legaliteitsbeginsel in belastingszaken. De decreetgever (die sindsdien bevoegd is voor de regeling in kwestie), wilde een einde stellen aan het financiële risico van een groot aantal rechtsgedingen. De Raad van State oordeelde dat die beïnvloeding van de uitkomst van rechtsgedingen kon worden verantwoord, op basis van een dwingende grond van algemeen belang. De voorwaarden waren dat er niet werd geraakt aan de inhoud van de regeling en dat de grondwettigheid van de ontworpen decretale regeling nog altijd in rechte kon worden aangevochten. De Raad merkte overigens op dat de regeling beter kon terugwerken tot de datum van inwerkingtreding van de koninklijke besluiten in kwestie. Het feit dat het Vlaamse Gewest pas op 1 januari 1989 ter zake bevoegd is geworden, neemt immers niet weg dat die nieuwe bevoegdheid ook kan worden uitgeoefend voor een periode waarin de decreetgever geen of een gedeeltelijke bevoegdheid had. Dat is zeker het geval als de doelstelling die de stellers van de ontworpen regeling beogen, namelijk het creëren van rechtszekerheid, zo op een meer sluitende wijze kan worden gewaarborgd ( Advies 41.455/1 van 13 oktober 2006 over een voorontwerp van decreet houdende bepalingen tot begeleiding van de begroting 2007, Parl.St.Vl.Parl. 2006-07, nr. 965/1, 119-121: Advies 41.455_1.pdf  (2,9 MB, 13 april 2011))

Toch heeft het Grondwettelijk Hof in een – voor zover bekend – solitair arrest nr. 26/2009 van 18 februari 2009 de bevoegdheidsverdelende regels die van toepassing waren vóór de bevoegdheidsoverdracht in aanmerking genomen. De federale wetgever had bij de wet van 8 april 2002 met terugwerkende kracht tot 1 januari 2001 de verkeersbelasting voor lichte vrachtwagens gewijzigd. Ingevolge een wijziging van artikel 4, §3, bijzondere wet van 16 januari 1989 betreffende de financiering van de gemeenschappen en de gewesten (hierna BWFI) bij artikel 6 bijzondere wet van 13 juli 2001 kwam die bevoegdheid evenwel sinds 1 januari 2002 aan de gewesten toe. Het Grondwettelijk Hof oordeelde dat de federale wetgever de bevoegdheidsverdelende regels niet had geschonden. Volgens het Hof was de federale overheid met retroactieve kracht tot 1 januari 2001 de bevoegde overheid om de verkeersbelasting te wijzigen. Volgens het Hof waren de gewesten pas vanaf 1 januari 2002 exclusief bevoegd zijn om de verkeersbelasting te wijzigen. Het Hof stelde vast dat de federale wetgever bij het aannemen van de retroactieve wet van 8 april 2002 de bevoegdheidsverdelende regels had gerespecteerd die van toepassing waren vóór de wijziging van de BWFI op 1 januari 2002. Het Grondwettelijk Hof ging er in dat arrest dus (ten onrechte) van uit dat de overeenstemming van een retroactieve norm met de bevoegdheidsverdelende regels beoordeeld moet worden aan de hand van de bevoegdheidsverdelende regels die golden voor de wijziging ervan.

D. Authentieke interpretatie

De vraag rijst ook welke overheid bevoegd is om een bestaande federale wet authentiek te interpreteren nadat die bevoegdheid overgedragen is aan de gemeenschappen en gewesten. Net zoals bij de retroactiviteit moet ook bij de bevoegdheidskwalificatie van interpretatieve normen gekeken worden naar het ogenblik waarop de norm tot standis gekomen en niet naar de temporele werkingssfeer van de norm. De decreetgever is bevoegd om na een bevoegdheidsoverdacht een authentieke interpretatie te geven aan een federale wet die dateert van voor de bevoegdheidsoverdracht. Artikel 84 en 133 van de Grondwet die respectievelijk bepalen dat alleen de wet een authentieke uitlegging van wetten kan geven, en alleen het decreet een authentieke uitlegging van decreten, doen niet anders besluiten. Die bepalingen geven alleen aan dat het aan de wetgevende macht toekomt om wetgevende normen op authentieke wijze te interpreteren en niet aan de uitvoerende macht. Deze artikelen moeten dan ook zo begrepen worden dat de wetgevende vergadering die bevoegd is om de wetgevende norm uit te vaardigen, die authentiek kan interpreteren. Niets belet dat verschillende wetgevers elkaar in de tijd opvolgen.

Bijkomende informatie: zie ook advies 55.179/AV/3 van 13 maart 2014 over de ordonnantie van 8 mei 2014 tot wijziging van de ordonnantie van 19 juli 2001 betreffende de organisatie van de elektriciteitsmarkt in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest en van de ordonnantie van 1 april 2004 betreffende de organisatie van de gasmarkt in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, betreffende wegenisretributies inzake gas en elektriciteit en houdende wijziging van de ordonnantie van 19 juli 2001 betreffende de organisatie van de elektriciteitsmarkt in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, Parl.St. Br.H.Parl. 2013-14, nr. A-534/1, 54-56: 27_Advies 55.179.AV.3 van 13 maart 2014_27.pdf  (452 kB, 12 februari 2016))

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

(BRONNEN:  W. VERRIJDT, "Het federale België na de Zesde Staatshervorming" "Algemene beschouwingen bij de Zesde Staatshervorming",  die Keure, 2014, p.14-15; J. VANPRAET, "De latente staatshervorming. De bevoegdheidsverdeling in de rechtspraak van het Grondwettelijk Hof en de adviespraktijk van de Raad van State",  die Keure, 2011, p 96-99)