WETGEVINGSTECHNIEK: Nieuw decreet (basistekst/rechtsgrond): wat met uitvoeringsbesluiten?
> Inleiding
Als er een belangrijke decreetswijziging wordt voorbereid , zou er louter op juridisch-formeel vlak pas gedacht moeten worden aan de implicaties voor de bestaande uitvoeringsbesluiten als die wijzigingen door de decreetgever zijn aangenomen en door de regering zijn afgekondigd.
Je kunt echter ook anticiperen op de noodzakelijke aanpassingen van het reglementaire kader en tegelijkertijd met de geplande wetswijzigingen al de noodzakelijke aanpassingen van de uitvoeringsbesluiten voorbereiden.
Let wel op! Hou er wel rekening mee dat in beginsel geen advies van de Raad van State kan worden gevraagd over een ontwerp van (wijzigings)besluit dat rechtsgrond vindt in een decreetsbepaling die nog niet is aangenomen door de wetgevende macht. De beoordeling van die rechtsgrond is immers voorbarig.
De uitvoerende macht kan nooit van tevoren weten wat de decreetgever zal beslissen. Daarom moet de decretale tekst die de rechtsgrond vormt van een ontwerp van besluit van de Vlaamse Regering, bekrachtigd zijn of op zijn minst aangenomen zijn. Om die reden is het niet mogelijk om een ontwerp van uitvoeringsbesluit samen met een voorontwerp van decreet dat daarvan de rechtsgrond vormt, voor advies aan de afdeling Wetgeving voor te leggen. Het is wel mogelijk om een ontwerp van ministerieel besluit samen met het ontwerp van besluit van de Vlaamse Regering dat daarvan de rechtsgrond vormt, voor te leggen. Beide ontwerpen gaan immers uit van de uitvoerende macht en vormen een geheel waarover de afdeling Wetgeving uitspraak kan doen.
> Mogelijke scenario’s
Als een nieuwe decretale regeling wordt opgesteld zijn de volgende scenario’s denkbaar voor de uitvoeringsbesluiten. Je kunt:
a) Nieuwe uitvoeringsbesluiten opstellen > Wanneer?
Het is mogelijk om bestaande uitvoeringsbesluiten volledig te vervangen. Die werkwijze heeft meestal de voorkeur als de wijzigingen van het decretale kader inhoudelijk vrij ingrijpend zijn of als de structuur of de terminologie van de regeling grondig wordt aangepast. Ook als het decretale kader niet is vervangen door een nieuwe regeling, maar inhoudelijk wel in belangrijke mate is gewijzigd, kan een vervanging van de bestaande uitvoeringsbesluiten de beste optie zijn.
> Aandachtspunten
* Inwerkingtreding
Het is in de regel noodzakelijk om de nieuwe of wijzigende decretale regeling en de nieuwe uitvoeringsbesluiten op dezelfde datum in werking te laten treden. Als de nieuwe uitvoeringsbesluiten die je opstelt, niet verzoenbaar zijn met de oude regeling of als ze noodzakelijk rechtsgrond vinden in de nieuwe of gewijzigde decretale regeling, kunnen ze niet in werking treden voor de nieuwe of gewijzigde regeling in werking is getreden. Een gelijktijdige inwerkingtreding met het nieuwe wettelijke kader zal in de regel aangewezen zijn.
De inwerkingtreding van het nieuwe decretale kader en van de nieuwe uitvoeringsbesluiten kunnen op de volgende manieren op elkaar afgestemd worden:
- De regering wordt in de nieuwe decretale regeling gemachtigd om de datum van inwerkingtreding te bepalen. Die datum wordt dan uiteindelijk samen met de nieuwe uitvoeringsbesluiten vastgesteld. Zie punt 231 Omzendbrief Wetgevingstechniek.
- Het is ook mogelijk om te voorzien in een vaste datum van inwerkingtreding voor de nieuwe decretale regeling en ervoor te zorgen dat de nieuwe uitvoeringsbesluiten tegen die datum zijn uitgevaardigd en bekendgemaakt. Er moet wel voldoende tijd gerekend worden voor die inwerkingtreding. Deze werkwijze biedt het voordeel dat je lang op voorhand weet wanneer de nieuwe regeling in haar geheel in werking zal treden.
- Een andere mogelijkheid is de gezamenlijke bekendmaking van de nieuwe decretale regeling en de uitvoeringsbesluiten ervan. Dat veronderstelt veelal dat de nieuwe decretale regeling even 'in de koelkast wordt gestopt' en de uitvoeringsbesluiten ondertussen worden klaargestoomd, zodat ze op dezelfde datum kunnen worden bekendgemaakt en in werking kunnen treden.
Opmerking: een besluit van de Vlaamse Regering dat een decreet in werking stelt, vormt geen uitzondering op de algemene regel dat een besluit in werking treedt op de tiende dag na de bekendmaking ervan in het Belgisch Staatsblad, als dat besluit geen bijzondere bepaling bevat die zijn eigen inwerkingtreding vaststelt. Als je geen afwijking van die algemene regel opneemt, kan dat er bijgevolg toe leiden dat een decreet met terugwerkende kracht wordt toegepast, terwijl die terugwerking niet gewenst en niet toelaatbaar is. Om te voorkomen dat het decreet ongewild met terugwerkende kracht wordt toegepast, laat je het besluit tot inwerkingtreding van het decreet en het decreet zelf samen in werking treden en kies je één enkele datum die niet valt vóór de dag van de bekendmaking van het besluit in het Belgisch Staatsblad.
* Oude uitvoeringsbesluiten uitdrukkelijke opheffen:
1° De opheffingsbepaling wordt meestal in de nieuwe uitvoeringsbesluiten opgenomen. Dat is doorgaans de beste oplossing.
2° De opheffing van achterhaalde uitvoeringsbesluiten kan ook in de nieuwe decretale regeling worden opgenomen. Hoewel de decreetgever meestal beter geen uitvoeringsbesluiten kan wijzigen, omdat de door hem gewijzigde bepalingen kracht van wet hebben en nadien alleen met een wetskrachtige rechtsregel kunnen worden gewijzigd, is er in principe geen enkel bezwaar als de decretale ingreep zich beperkt tot de opheffing van die besluiten
b) Oude uitvoeringsbesluiten handhaven In sommige gevallen kunnen de oude uitvoeringsbesluiten blijven voortbestaan, eventueel voor een beperkte tijd of met een aantal aanpassingen.
De handhaving van oude uitvoeringsbesluiten houdt echter altijd een zeker risico in. Er moet zorgvuldig worden nagegaan of de besluiten in al hun onderdelen nog verenigbaar zijn met de nieuwe decretale regeling en nog altijd praktisch toepasbaar zijn. In geval van twijfel kun je de uitvoeringsbesluiten beter vervangen.
Hieronder vind je de mogelijke scenario’s als je de oude uitvoeringsbesluiten behoudt.
- De oude uitvoeringsbesluiten blijven voortbestaan in een gewijzigde versie.
Het is in dit geval dan mogelijk dat in de aanhef van die besluiten nog altijd verwezen wordt naar wetsbepalingen die bij de totstandkoming van de besluiten als rechtsgrond golden, maar die inmiddels zijn opgeheven of gewijzigd en niet meer in aanmerking kunnen komen als rechtsgrond. Als de besluiten een voldoende rechtsgrond kunnen vinden in andere, nieuwere wetsbepalingen, is dit juridisch geen probleem. Het volstaat dat de rechtsgrond van het besluit vervangen wordt door nieuwe decreetsbepalingen die een voldoende juridische basis bieden voor het besluit. Deze werkwijze wordt substitutie van rechtsgrond genoemd.
- De oude uitvoeringsbesluiten blijven tijdelijk gehandhaafd zonder dat ze gewijzigd worden.
Deze werkwijze is aangewezen als je de nieuwe decretale regeling zo snel mogelijk in werking wilt laten treden zonder te wachten op nieuwe uitvoeringsbesluiten.
Let op! Het is juridisch echter problematisch en een meer omslachtige werkwijze als de oude uitvoeringsbesluiten niet meer volledig in overeenstemming zijn met het nieuwe decretale kader. In dat geval kun je er in principe voor opteren om bij wijze van overgangsmaatregel in de nieuwe decretale regeling te bepalen dat de oude uitvoeringsbesluiten (eventueel met bepaalde aanpassingen) worden gehandhaafd tot de inwerkingtreding van de nieuwe uitvoeringsbesluiten. Je moet er dan wel voor waken dat:
- die aanpassingen voldoende duidelijk worden vermeld, zodat de oude uitvoeringsbesluiten werkbaar en toepasbaar blijven
- je uitdrukkelijk vermeldt dat de aanpassingen blijven gelden tot de oude uitvoeringsbesluiten opgeheven zijn door de nieuwe uitvoeringsbesluiten. Zo bestaat er geen twijfel over dat de uitvoerende macht de oude uitvoeringsbesluiten kan opheffen, ook al heeft de wetgevende macht er in de nieuwe decretale regeling expliciete of impliciete wijzigingen in aangebracht.
* (BRON: J.VAN NIEUWENHOVE, “Nieuwe wetten en hun uitvoeringsbesluiten”, TvW, 2007/2, p.181-183)
