Delegatie aan regering tot wijziging decretale bepalingen. Artikel 23 machtigt de Vlaamse Regering om de sectorale regelgeving in overeenstemming te brengen met de bepalingen van dit decreet.

Deze bepaling maakt niet voldoende duidelijk of de Vlaamse Regering gemachtigd wordt om decretale regelgeving aan te passen. Indien de bepaling enkel betrekking zou hebben op regelgeving in uitvoeringsbesluiten, zou het artikel 23 van het ontwerp evenwel geen zin hebben.

Indien die bepaling de machtiging inhoudt om decretale sectorale regelgeving te wijzigen, moet dit in de bepaling worden geëxpliciteerd. Bovendien zal erover gewaakt dienen te worden dat de Vlaamse Regering in aan de decreetgever voorbehouden aangelegenheden, (zoals in het bijzonder voortvloeit uit de artikelen 23 en 24 van de Grondwet) geen essentiële aspecten van de betrokken sectorale decreten regelt. Dat is immers enkel toelaatbaar wanneer de Vlaamse Regering daartoe uitdrukkelijk en ondubbelzinnig gemachtigd wordt en er vooraf bepaald wordt dat de uitgevaardigde bepalingen achteraf binnen een welbepaalde termijn bij decreet zouden worden bekrachtigd.

In niet-voorbehouden aangelegenheden is de machtiging aanvaardbaar, op voorwaarde dat de reikwijdte van de machtiging voldoende duidelijk bepaald is. In dit verband moet opgemerkt worden dat artikel 23 de Vlaamse Regering machtigt om “de sectorale regelgeving” in overeenstemming te brengen met het ontwerp van decreet, waarbij de memorie
van toelichting verduidelijkt dat het gaat “om de regelgeving binnen het domein Welzijn, Volksgezondheid en Gezin”. De ontworpen bepaling moet op dit vlak worden verduidelijkt. (  Advies 62.138/1 van 19 oktober 2017 over een ontwerpdecreet betreffende het lokaal sociaal beleid, p. 5, punt 4 )

Het geheel van de bijzondere bevoegdheden die hier bij de voorliggende bepalingen aan de Koning worden verleend en die Hem dus in staat stellen wetgevende bepalingen te wijzigen, aan te vullen, te vervangen of op te heffen, strekt ertoe publiekrechtelijke rechtspersonen eventueel om te zetten in privaatrechtelijke rechtspersonen, waarbij wordt gezorgd voor de continuïteit van een openbare dienst gedurende een bepaalde maximumtermijn en de sociale situatie van de statutaire werknemers van de betrokken rechtspersonen kan worden gewaarborgd, aangelegenheden die in beginsel allemaal tot de bevoegdheid van de wetgever behoren.

Wanneer de Koning wettelijke bepalingen wijzigt, aanvult, vervangt of opheft op grond van een wet die is uitgevaardigd met toepassing van artikel 105 van de Grondwet, moeten die besluiten bij wet worden bekrachtigd voor zover ze aangelegenheden betreffen die de Grondwet in handen legt van de wetgever. Dit was hoe dan ook het geval voor de aangelegenheden bedoeld in het ontworpen artikel 54/8, 3°, 4° en 5°.

Wat de besluiten betreft die zijn vastgesteld met betrekking tot die aangelegenheden, moest de wetgever eveneens bepalen dat ze, zonder bekrachtiging binnen de termijn die hij bepaalt, worden geacht nooit uitwerking te hebben gehad.

Wat voorts de aangelegenheden betreft die de Grondwet niet uitdrukkelijk aan de wetgever voorbehoudt, staat niets eraan in de weg dat de wetgever, wanneer hij de Koning de mogelijkheid biedt om de wetgeving te wijzigen op grond van artikel 105 van de Grondwet, bepaalt dat die besluiten bij wet bekrachtigd moeten worden. ( Advies 57.526/4 van 10 juni 2015 over een voorontwerp van wet tot wijziging van de wet van 21 maart 1991 betreffende de hervorming van sommige economische overheidsbedrijven)

Het besluit van de Vlaamse Regering van 3 april 2009 houdende diverse begrotingsmaatregelen kaderend in de overdracht van de activiteiten en het vermogen van het ontbonden Vlaams Agentschap Ondernemen aan het Agentschap Ondernemen, respectievelijk het Hermesfonds was genomen met toepassing van artikel 21 van het decreet van 19 december 2008 houdende diverse maatregelen inzake de ontbinding van het Vlaams Agentschap Ondernemen en houdende de inrichting van een Comité voor Preventief Bedrijfsbeleid.

In de laatste bepaling werd de Vlaamse Regering ermee belast "de bestaande decreetsbepalingen waarin de werking van het Vlaams Agentschap Ondernemen nader is geregeld, te wijzigen, aan te vullen, te vervangen of op te heffen, om ze in overeenstemming te brengen met de bepalingen van dit decreet". De besluiten die ter uitvoering van die bepaling werden vastgesteld, "houden op uitwerking te hebben als ze niet bij decreet zijn bekrachtigd binnen de negen maanden na de datum van de inwerkingtreding ervan". Een (tijdige) bekrachtiging werkte terug tot de datum van de inwerkingtreding van de besluiten in kwestie.

Voor zover de Raad van State kon nagaan, was het besluit van de Vlaamse Regering van 3 april 2009 nooit bekrachtigd en was het overeenkomstig de voormelde decretale bepaling vervallen. De verwijzing ernaar in artikel 92 van het ontwerp was dus doelloos.

In artikel 29 van het decreet houdende bepalingen tot begeleiding van de derde aanpassing van de begroting 2009 werden de wijzigingsbepalingen in het besluit van de Vlaamse Regering van 3 april 2009 hernomen en werd aan die wijzigingen terugwerkende kracht verleend tot 1 januari 2009, de datum van inwerkingtreding van dat besluit. Dat resulteerde alsnog in artikel 92bis van het decreet van 19 december 2008 houdende bepalingen tot begeleiding van de begroting 2009.

De conclusie is dat de met de ontworpen bepaling beoogde bijkomende taken voor het betrokken fonds moesten worden geïntegreerd in de laatstgenoemde decretale bepaling door middel van een formele wijzigingsbepaling, veeleer dan die taken toe te kennen met een autonome bepaling met een onjuiste verwijzing, zoals in casu het geval was. (  Advies 57.409/3 van 17 april  2015 over een ontwerpdecreet houdende bepalingen tot begeleiding van de aanpassing van de begroting 2015, p.16-17, art.92)

Met betrekking tot een voorontwerp van wet dat er onder meer op gericht was de toegang voor zelfstandigen tot het vervroegd pensioen te regelen, stelde de afdeling Wetgeving vast dat een aantal bepalingen moesten worden aangenomen die zich ertoe strekten de Koning te machtigen wetsbepalingen te wijzigen. Het ging om wijzigingen van verminderingen zodat het geen wijzigingen betroffen van technische aard of wijzigingen waarvoor een beperkte beleidsvrijheid gold. De afdeling Wetgeving oordeelde dat de ontworpen machtigingen niet aan de voorwaarden voldeden, doordat ze niet in de tijd beperkt waren en niet voldoende nauwkeurig waren omschreven wat betreft de doeleinden en de oogmerken en dat dit evenmin gepreciseerd was in de memorie van toelichting.  (Advies 50.883/2 van 31 januari 2012 over een voorontwerp van programmawet (I), Parl.St. Kamer 2011-12, nr. 53-2081/1,  219-220)

In een advies over een aantal amendementen die de Koning machtigen om verscheidene bepalingen op te heffen, te wijzigen, aan te vullen of te vervangen bij een koninklijk besluit vastgesteld na overleg in de Ministerraad, wees de afdeling Wetgeving erop dat de uitvoerende macht in twee gevallen gemachtigd kan worden wetsbepalingen te wijzigen:

- ofwel wanneer het regelen van de betrokken aangelegenheid niet door de Grondwet aan de wetgever is overgelaten, wanneer de machtiging die aan de uitvoerende macht is verleend van veeleer technische aard is en wanneer aan de uitvoerende macht een beperkte beleidsvrijheid is gelaten;

- ofwel wanneer algemeen beschouwd de wetgever de bedoeling heeft in een welbepaalde aangelegenheid “bijzondere machten” te verlenen aan de uitvoerende macht, waaronder de mogelijkheid om wetsbepalingen te wijzigen, op te heffen of aan te vullen. Machtigingen bedoeld met het oog op het aanbrengen van de nodige aanpassingen voor de geleidelijke verhoging van de pensioenleeftijd en voor de berekening van het pensioen op basis van de gemiddelde wedde van de laatste tien loopbaanjaren, slaan op het eerste geval. Machtigingen die slaan op het wijzigen van de pensioenleeftijd, de berekening van de referentiewedde van het pensioen van de laatste tien jaar van de loopbaan en alle nodige maatregelen om de titularissen van de meest lage pensioenen een pensioenbedrag te garanderen dat niet lager mag zijn dan een bedrag bepaald door de Koning, vallen onder het tweede geval.

Het toekennen van zulk een ruime verordeningsbevoegdheid aan de Koning is als zodanig niet in strijd met de Grondwet, aangezien het kan steunen op artikel 105 ervan, naar luid waarvan de Koning geen andere macht heeft dan die welke de Grondwet hem toekent, en dat “bijzondere wetten, krachtens de Grondwet zelf uitgevaardigd” de aan de Koning toegekende bevoegdheden evenzeer kunnen uitbreiden. De toekenning van de zoeven omschreven machten aan de Koning is evenwel niet onbeperkt. Om bestaanbaar te blijven met het geheel van de grondwettelijke regels die de verhouding tussen de wetgevende en de uitvoerende macht regelen, moeten er uitzonderlijke omstandigheden aanwezig zijn, mogen zulke machten slechts voor een beperkte periode aan de Koning worden toegekend en dienen de aan de Koning toegekende machten nauwkeurig te zijn omschreven, zowel wat betreft de doeleinden en de oogmerken, als wat betreft de aangelegenheden waarin maatregelen kunnen worden genomen, en moet de precieze strekking van de maatregelen die de Koning vermag uit te vaardigen, worden aangegeven.

De afdeling Wetgeving stelde vast dat de voorgestelde machtigingen niet aan die voorwaarden voldeden, doordat ze niet in de tijd beperkt waren en ze niet alle voldoende nauwkeurig waren omschreven wat betreft de doeleinden en de oogmerken. Zulks was evenmin gepreciseerd in de stukken gevoegd bij de adviesaanvraag. In die stukken werd alleen aangegeven, dat het voorontwerp het voorwerp dient uit te maken van een grondige studie en dat “In de hypothese waarin deze nieuwe gemiddelde wedde een ongunstig gevolg zou hebben op de laagste pensioenen, (…) aan de Koning de machtiging (wordt) gegeven een bedrag te voorzien waaronder geen enkel pensioen zou mogen zakken”.

De Raad van State suggereerde dat de wetgever eveneens zou kunnen preciseren dat hij de koninklijke besluiten vastgesteld ter uitvoering van die machtigingen achteraf zou moeten bekrachtigen en dat ze met terugwerkende kracht zouden vervallen als ze niet binnen een bepaalde periode werden bekrachtigd. De Raad van State stelde dat dit des te meer gold als de machtiging kon slaan op aangelegenheden die volgens de Grondwet uitsluitend tot de bevoegdheid van de wetgever behoorden, zoals de pensioenen van de leerkrachten (artikel 24, § 5), de magistraten (de artikelen 152 en 162), de bedienaren van de erediensten en de afgevaardigden van een niet-confessionele levensbeschouwing (artikel 181), de militairen (artikel 182) en de politieambtenaren (artikel 184). (Advies 50.742/2 van 20 december 2011 over de amendementen nrs. 2 tot 50 en amendementen nrs. 1 en volgende bij het wetsontwerp houdende diverse bepalingen, Parl.St. Kamer 2011-12, nr. 53-1952/13, 5-6)

In een advies over een voorontwerp van wet betreffende bepaalde vormen van collectief beheer van beleggingsportefeuilles.  bracht de afdeling Wetgeving nogmaals de principes inzake delegatie aan de Koning in herinnering. Overeenkomstig de beginselen die de verhouding tussen de wetgevende en de uitvoerende macht regelen, dienen de essentiële beleidskeuzes door de wetgevende macht te worden vastgesteld, maar mag de nadere uitwerking ervan aan de uitvoerende macht worden overgelaten.

In aangelegenheden die de Grondwet aan de wet voorbehoudt, is de mogelijkheid voor de wetgever om bevoegdheden aan de Koning te delegeren aan striktere voorwaarden onderworpen. Die bevoegdheidsdelegatie is slechts toelaatbaar indien de wetgever zich in de onmogelijkheid bevindt om zelf alle essentiële elementen van de regeling vast te stellen omdat de inachtneming van de parlementaire procedure hem niet in staat zou stellen om de betrokken doelstelling van algemeen belang te verwezenlijken, en op voorwaarde dat de door de Koning genomen maatregelen door de wetgevende macht worden onderzocht binnen een relatief korte termijn, vastgesteld in de machtigingswet, en dat de aangenomen besluiten bij ontstentenis van bekrachtiging geen uitwerking hebben.

De afdeling Wetgeving stelde vast dat sommige bepalingen van het voorontwerp de Koning machtigde om bestaande wetten te wijzigen, aan te vullen of op te heffen. Andere bepalingen machtigen de Koning om de werkingssfeer van de ontworpen wet uit te breiden. De afdeling Wetgeving achtte het daarom raadzaam te voorzien in een procedure van bekrachtiging door de wetgever van de besluiten die de Koning aldus gemachtigd is vast te stellen, zodat op zulke besluiten parlementaire controle kan worden uitgeoefend. Bovendien is, aldus de afdeling Wetgeving, de rechtszekerheid beter gegarandeerd wanneer die procedure van bekrachtiging geldt voor koninklijke besluiten houdende de maatregelen die nodig zijn voor de omzetting van bepalingen van internationaal  recht. Ten slotte wordt door de bekrachtiging van die besluiten elk betwisting voorkomen omtrent de vraag of de Koning de hem verleende bevoegdheden niet heeft overschreden (Advies 50.141/2 van 21 september 2011 over een voorontwerp van wet betreffende bepaalde vormen van collectief beheer van beleggingsportefeuilles,   Parl.St.   Kamer   2011-12,   nr.   53-2218/1, 269-270)