1.1	- Situering van het raamstatuut in de context van de herstructurering van de Vlaamse overheid (2001-2004) - Bevoegdheid

• Met drie basisdecreten gaf de Vlaamse overheid gestalte aan een verstrekkende hervorming binnen de diensten van de Vlaamse overheid:
  - het kaderdecreet Bestuurlijk Beleid (ook organisatiedecreet genoemd)
  - het decreet op de Strategische Adviesraden (herstructurering van het adviesstelsel)
  - het Comptabiliteitsdecreet

  
  De Vlaamse administratie wordt opgebouwd op basis van homogene beleidsdomeinen. De Vlaamse Regering stelt de homogene beleidsdomeinen vast (artikel III.1 van het Bestuursdecreet van 7/12/2018[45]).

  Per homogeen beleidsdomein kunnen departementen, intern verzelfstandigde agentschappen zonder rechtspersoonlijkheid, intern verzelfstandigde agentschappen met rechtspersoonlijkheid en extern verzelfstandigde agentschappen worden opgericht.[45]

  Per homogeen beleidsdomein richt de Vlaamse Regering een beleidsraad op. De beleidsraad is het forum waarop het politieke en het administratieve niveau overleg plegen en dat de Vlaamse Regering[45] ondersteunt bij de aansturing van het beleidsdomein. De Vlaamse Regering[45] bepaalt de samenstelling van de beleidsraad (art. III.1 van het Bestuursdecreet van 7/12/2018[45]).

• Inzonderheid wat de vaststelling van de rechtspositie betreft gelden volgende bevoegdheidsverdelende regels:
  • Overeenkomstig art. 87, §3 BWHI stellen voor de diensten van de Vlaamse Regering de Gemeenschappen en de Gewesten het administratief en geldelijk statuut vast van het personeel van hun diensten en instellingen[45]. Traditioneel wordt hieronder de Vlaamse Regering verstaan (naar analogie met de grondwettelijke bevoegdheden van de Koning als uitvoerende macht om het statuut van het federale overheidspersoneel vast te stellen).
  • Overeenkomstig art. 9 BWHI kunnen de Gemeenschappen en Gewesten gedecentraliseerde diensten, instellingen en ondernemingen oprichten en rechtspersoonlijkheid toekennen bij decreet. Het decreet regelt hun oprichting, samenstelling, bevoegdheid, werking en toezicht binnen de grenzen van het APKB(1). De decreetgever kan de Vlaamse Regering (maar ook een andere instantie) bevoegd maken voor de vaststelling van de personeelsstatuten.

  Art. III.23 van het Bestuursdecreet van 7/12/2018[45] luidt als volgt:
  

  "De Vlaamse Regering bepaalt de rechtspositieregeling van het personeel van de intern verzelfstandigde agentschappen met rechtspersoonlijkheid, de publiekrechtelijk vormgegeven extern verzelfstandigde agentschappen en de secretariaten van de strategische adviesraden.
  De regelingen die de Vlaamse Regering uitwerkt voorzien in een globale interne arbeidsmarkt."
  De bevoegdheid om het personeelsstatuut van het personeel van de departementen en IVA's zonder rechtspersoonlijkheid vast te stellen is gebaseerd op artikel 87, §3 van de BWHI.[45]

  Het is in uitvoering van deze decretale bepaling dat de Vlaamse Regering met onderhavig besluit een uniforme rechtspositie vaststelt voor de meeste entiteiten die onder het toepassingsgebied van de herstructurering vallen en die uiteindelijk de interne arbeidsmarkt zullen vormen.
  Voor een aantal in het toepassingsgebied van dit besluit uitgesloten instellingen zal de Vlaamse Regering een aparte rechtspositie vaststellen.

• Bij de vaststelling van deze rechtspositie diende de Vlaamse Regering overeenkomstig art. 87, §4 van de BWHI rekening te houden met het intussen opgeheven[32] koninklijk besluit van 22 december 2000, hierna te noemen het APKB(1).

  Gelet op de formulering van dit artikel 87, §4 van de BWHI was[32] het - ook volgens de Raad van State - noodzakelijk dat die algemene principes die toepasselijk zijn op het rijkspersoneel bestaan en op dat personeel toepasselijk zijn voordat ze eveneens van toepassing worden verklaard op het personeel van de Gemeenschappen en de Gewesten.

  Mochten deze regels niet gelden voor het rijkspersoneel, dan kunnen die regels niet worden beschouwd als algemene principes waarvan de gemeenschappen en de gewesten niet kunnen afwijken (advies van de Raad van State - nr. L.30.218/1 van 22 juni 2000 - BS 20/01/2001).

  Voormeld APKB, dat[32] de autonomie van de Vlaamse Regering relativeerde, was[32] nog ingegeven door de zorg om de draaglast van de pensioenen te bewaken (al betalen Gemeenschappen en Gewesten via de responsabiliseringsbijdrage hun deel) en de wens om een gemeenschappelijke visie op het openbaar ambt te behouden. Geleidelijk wordt de autonomie evenwel steeds groter.
  
  Door de inwerkingtreding op 1 juli 2014 van artikel 42, 3°, van de bijzondere wet van 6 januari 2014 ‘met betrekking tot de Zesde Staatshervorming’ is artikel 87, §4, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 vervangen door een nieuwe tekst. Deze tekst bepaalt niet langer dat “de algemene principes het administratief en geldelijk statuut van het rijkspersoneel, die van rechtswege van toepassing zijn op het personeel van de gemeenschappen en de gewesten en van de ervan afhangende publiekrechtelijke rechtspersonen worden vastgesteld in een in de ministerraad overlegd koninklijk besluit.[32]
  
  Deze algemene principes werden neergeschreven in het APKB. Door de zesde staatshervorming verliest dit KB zijn bevoegdheidsverdelende macht en kunnen de Gemeenschappen en Gewesten maatregelen nemen die hiervan afwijken. Afwijkende maatregelen moeten wel steeds gepaard gaan met een opheffing van de relevante APKB bepaling(en). Dit moet omdat het APKB niet uit de rechtsorde verdwijnt.[32]
  
  Door het besluit van de Vlaamse Regering tot wijziging van het Vlaams personeelsstatuut van 13 januari 2006, wat betreft de hervorming van de selectieprocedures en andere bepalingen, en tot opheffing van het APKB van 24 juni 2016 werd het APKB in zijn geheel opgeheven. De volledige opheffing van het APKB was, conform het advies 56.597/1/V van 2 september 2014 van de Raad van State inzake rechtszekerheid en rechtsduidelijkheid, de beste optie. De opheffing van het APKB genereert geen reglementair vacuüm. Beleidsmatig volgt het raamstatuut het APKB nog grotendeels en heeft men nog niet overal gebruik gemaakt van de beleidsvrijheid die de afschaffing van het APKB biedt.[32]

• Minimale rechten

  In de wet van 19 december 1974 tot regeling van de betrekkingen tussen de overheid en de vakbonden van haar personeel werd een hoofdstuk II bis ingevoegd met als titel: "De minimale rechten" (artikel 9bis ev.).

  In het raam van de procedure van vakbondsonderhandeling stelt dit hoofdstuk bijzondere regels vast met betrekking tot de bevoegdheid van de onderhandelingscomités wanneer de voorgenomen maatregelen gedefinieerd worden als 'minimale rechten'.

  Deze minimale rechten zijn regelingen waarvoor een wijziging door Comité A moet worden behandeld of waarvan een wijziging onder welbepaalde voorwaarden door de vakbonden op de dagorde van Comité A kan geplaatst worden.

  Het KB 3/7/2005 tot bepaling van de minimale rechten in de zin van artikel 9bis, §5, van de wet van 19/12/1974 tot regeling van de betrekkingen tussen de overheid en de vakbonden van haar personeel (BS 8/7/2005) stelt in uitvoering van dit artikel, ingevoegd door de wet van 5/6/2004, de minimale rechten vast in elk van de materies vastgesteld in artikel 9bis, §1,  2° a) tot e).

  Deze wettelijke materies zijn: de maximale arbeidsduur, het minimum aantal dagen jaarlijks vakantieverlof, de minimale regels betreffende de statutaire en geldelijke rechten bij moederschapsrust, het minimale percentage van het brutomaandloon dat wordt toegekend als vakantiegeld, het gewaarborgd maandelijkse minimummaandinkomen voor volledige prestaties. In al deze materies heeft de Koning de minimale rechten vastgesteld.

  De volgende regels worden beschouwd als minimale rechten in verband met de volgende materies:

  • Maximale arbeidsduur: de gemiddelde max. arbeidsduur mag 38 uur per week niet overschrijden;
  • Minimaal aantal dagen jaarlijks vakantieverlof: het personeelslid heeft recht op een jaarlijks bezoldigd vakantieverlof waarvan de duur naargelang de leeftijd als volgt is bepaald: <45 j: 26 WD, vanaf 45 j: 27 WD, vanaf 50 j: 28 WD, vanaf 60 j: 29 WD, vanaf 61 j: 30 WD, vanaf 62 j: 31 WD, vanaf 63 j: 32 WD en vanaf 64 j: 33 WD;
  • Statutaire en geldelijke rechten bij moederschapsrust: de periodes van moederschapsrust bedoeld in artikel 39 van de arbeidswet van 16 maart 1971 worden gelijkgesteld met periodes van dienstactiviteit. Gedurende die periodes heeft het personeelslid recht op bezoldiging.
  • Vakantiegeld: het brutobedrag van het vakantiegeld ligt tussen 65% en 92% van 1/12 van de jaarwedde(n) die gekoppeld is (zijn) aan de index van de consumptieprijzen, die de wedde(n) bepalen welke verschuldigd is (zijn) voor de referentiemaand van het vakantiejaar. Dat eindresultaat zal voor alle niveaus bereikt worden uiterlijk in de loop van het begrotingsjaar 2009;
  • Gewaarborgd maandelijks minimummaandinkomen voor volledige prestaties: de maandelijkse bezoldiging van het personeelslid dat 21 jaar is mag nooit minder bedragen dan 1/12 van 13.234,20 euro. De indexering geschiedt door koppeling aan het spilindexcijfer 138,01.

Dit KB stelt eveneens de datum vast (vanaf 8/7/2005)

waarop de huidige procedure, krachtens welke elke overheid de elementen en referentiepunten van de minimale rechten reglementair moest vaststellen, wordt afgeschaft en

de nieuwe regeling van de minimale rechten van kracht wordt, ingesteld door de wet van 5 juni 2005

.

Vanaf 8/7/2005 moeten de wijzigingen die de overheden aanbrengen aan hun eigen personeelsstatuten en die betrekking hebben op materies die de Koning beschouwd heeft als minimale rechten niet meer voorgelegd worden aan comité A, onder voorbehoud van het beroepsrecht dat de representatie vakbonden hebben als gevolg van artikel 9 quater van de wet van 19/12/1974.

Alleen de vaststelling van de minimale rechten door de Koning en elke wijziging ervan worden voorgelegd aan comité A. De vaststelling van die minimale rechten of de wijzigingen ervan vormen voor de overheden een politieke (en geen juridische) verbintenis deze in hun regelgeving op te nemen. De regelgeving van elke overheid tot uitvoering van die verbintenis moet dus niet worden voorgelegd aan comité A, onder voorbehoud van het recht van beroep waarin artikel 9 quater voorziet.

Artikel 9 quater regelt de beroepsprocedure waarover de representatieve vakbonden beschikken wanneer zij menen dat een voorstel van de overheid in strijd is met de bepalingen betreffende de minimale rechten. Ook kunnen de representatieve vakbonden, krachtens artikel 9 quater, § 4, vragen dat een voorstel van de overheid op de dagorde van een hoger comité (comité A, comité C of de bevoegde onderafdeling van comité C) geplaatst wordt in geval een voorstel minder gunstig is als het door de Koning bepaalde minimaal recht.

naar boven

1.2 De betekenis van een raamstatuut (deregulering, responsabilisering, vrijheidsgraden in regelgeving)

Een raamstatuut zal een bijdrage leveren aan de deregulering en de responsabilisering en dus moeten voldoen aan een aantal criteria:

- deregulering: enkel na exploratie van de alternatieven wordt iets in regelgeving gegoten; ook dan worden slechts basisprincipes in regelgeving gegoten (= het wat) en bij voorkeur geen procedures (= het hoe) tenzij het APKB dit vereist. De rechtszekerheid voor het personeel blijft het uitgangspunt.

- responsabilisering: het raamstatuut laat een maximale responsabilisering van het lijnmanagement toe, d.w.z. geeft ruimte om efficiënt en doeltreffend personele middelen in te zetten, zonder dat de basisarbeidsvoorwaarden in het gedrang komen. Managementvrijheden zijn niet contradictorisch met rechtszekerheid. Binnen het vastgelegde kader moet er ruimte voor toepassing zijn.

- samen met de andere instrumenten (vooral managementcode) levert het raamstatuut een bijdrage aan de organisatie-identiteit van de Vlaamse overheid. Het stelt immers de gemeenschappelijke arbeidsvoorwaarden vast en garandeert een gemeenschappelijke interne arbeidsmarkt. Het garandeert het principe van geen concurrentie tussen de verschillende betrokken entiteiten van de Vlaamse overheid op essentiële punten.

Het "statuut" of de arbeidsvoorwaardenregeling van de overheidswerknemer is "de arbeidsovereenkomst" tussen de ambtenaar en zijn overheidswerkgever; het bevat in strikte zin slechts de regels die plichten opleggen, rechten toekennen of voordelen verlenen alsook de voorwaarden waaronder of manier waarop het recht of voordeel bekomen wordt of de wijze waarop aan een verplichting tegemoet gekomen wordt.

De arbeidsvoorwaardenregeling in regelgeving realiseert slechts een deel van de principes van het algemeen personeelsbeleid. In het kader van deregulering en responsabilisering moet er aanvullend ook aan andere mogelijkheden gedacht worden om die principes te realiseren.

De rechtspositieregeling moet de principes respecteren die als uitgangspunt genomen worden voor het voeren van het personeelsbeleid in de nieuwe structuur (imago van 1 organisatie bewaren, flexibilisering, responsabilisering). De eenheid en transparantie inzake arbeidsvoorwaarden primeert voor de aangestuurde entiteiten. Niettemin dient er voldoende ruimte te zijn voor de beleidsdomeinen en entiteiten om eigen accenten te leggen. Het raamstatuut zal via uitgewerkte uniforme arbeidsvoorwaarden (die in principe geen concurrentiële posities veroorzaken) maar die voldoende ruimte voor decentrale invulling bieden - in evenwicht - een bepaalde scope van de Vlaamse overheidssector aansturen.

De Vlaamse Regering stelt de essentiële administratieve en geldelijke elementen in het statuut vast.

Evenwel zijn tal van manieren van "delegatie" mogelijk die in dit besluit ook zullen aangewend worden.

• Doorheen de rechtspositie wordt ruimte voorzien voor toepassingsbeslissingen van het management. Het management heeft daarnaast ook bevoegdheden in uitvoering van een managementcode (en niet alleen in toepassing van het raamstatuut).
• Bijkomstige of aanvullende maatregelen (in de strikt juridische betekenis) kunnen gedelegeerd worden aan de Vlaamse minister bevoegd voor de Ambtenarenzaken (waar zekere beleidscoördinatie toch nog gewenst blijft en waarbij procedurewinst gerealiseerd wordt) en/of aan de functionele minister per beleidsdomein (omwille van responsabilisering en waar geen noodzaak tot coördinatie of akkoordverlening van de minister van Ambtenarenzaken bestaat).

  De delegatie aan de functionele minister die het (politieke) hoofd van het beleidsdomein uitmaakt, zal soms ook kunnen vervangen worden door een rechtstreekse delegatie aan de hoofden van departementen, IVA's en EVA's. Dit zal telkens ad hoc in het raamstatuut beoordeeld worden aan wie - in functie van de materie - de bevoegdheid toekomt (bv. "organisatorische" beslissingen zoals bepalen van de bevoegde overheden om statutaire bepalingen toe te passen, …).(2)

  Hierbij dient de vraag gesteld of voor de materie regelgevend optreden en/of rechtstreekse coherentie binnen het beleidsdomein noodzakelijk is (bevoegdheid functionele minister).

  Noodzakelijk geachte coherentie binnen het beleidsdomein van materies gedelegeerd aan hoofden van de entiteiten (managementsbevoegdheden) zal dan op een andere manier dienen bewerkstelligd te worden (bv. via managementcode of afspraken in de beleidsraad).

• In plaats van de delegatie traditioneel te beperken tot "bijkomende en aanvullende maatregelen" in de strikte betekenis (ter uitvoering van inhoudelijk vastgelegde bepalingen of grenzen in het raamstatuut) bestaat ook de mogelijkheid om in die materies die het raamstatuut vastlegt, reële regelgevende bevoegdheid te geven aan beleidsdomeinen voor deelaspecten (bv. specifieke toelagen instellen). Door het uitstellen van een vernieuwd beloningsbeleid is dit nu nog zonder voorwerp.

  De juridische realisering kan bij ministerieel besluit (functionele minister) gebeuren (na akkoordverlening van de minister van Bestuurszaken).(3)

  
  

  In deze theorie om reële regelgevende bevoegdheid te delegeren tot op het ministerieel niveau (van de beleidsdomeinen)(4) geldt dit uiteraard ook voor de minister van Bestuurszaken zelf.

  Het is evenwel niet de bedoeling volwaardige deelstatuten per beleidsdomein te creëren.

  Naast de voormelde vormen van delegatie bestaat de mogelijkheid om een aantal gedereguleerde bepalingen uit het raamstatuut te concretiseren in een arbeidsreglement (zie wet van 18/12/2002 tot wijziging van de wet van 8 april 1965 tot instelling van de arbeidsreglementen, dat dit instrument invoert voor de overheidssector).

  Het aantal (semi)regelgevende akten, als gevolg van de responsabilisering, moet beperkt worden.(5) Maar niet alleen het aantal akten is de maatstaf voor deregulering, ook het verloop van de processen.

  Daarom ook is de interne "deregulering" binnen deze akten van groot belang en zijn detaillistische maatregelen te weren. Criteria voor interne deregulering dienen gevolgd: waken over eenvoudige procedures en processen met een beperkt aantal actoren, efficiënte toewijzing van bevoegdheden, …

naar boven

1.3 Keuze voor een statuut omwille van de bijzondere positie van de overheid en haar werknemers

De overheid als specifieke werkgever met eigen waarden

Van de overheid wordt verwacht dat zij in haar optreden niet alleen efficiënt, effectief en zuinig is (de 3 E's: efficiency, effectiveness, economy) maar ook integer (de 4e E in deze evolutie: ethics).

In combinatie met deze principes moet het overheidsoptreden rechtmatigheid, rechtszekerheid en rechtsgelijkheid garanderen (de 3 R's).

De Vlaamse overheid heeft als finaliteit het algemeen belang te dienen. Dit brengt haar in een bijzondere positie als werkgever.

Het optreden als overheid naar de burger met zijn externe ethische componenten en het optreden als werkgever naar het personeel met zijn interne ethiek maakt de eigenheid uit van de Vlaamse overheid als geheel.

Intern in de relatie overheidswerkgever-werknemer wordt de uitbouw van een eigen organisatiecultuur ondersteund door de ontplooiing van ethische waarden (bv. onpartijdigheid, wettelijkheid, integriteit, verantwoordelijkheid, voorrang algemeen belang, respect menselijke waardigheid, aandacht voor welzijn, objectieve behandeling personeelsleden en burgers).

De (nieuwe) waarden voor de organisatie (én de werknemer) zullen gedragen worden door de Vlaamse Regering.

De waarden van de Vlaamse overheidswerkgever als toetssteen voor zijn handelen, zullen opgenomen worden in de managementcode.

De overheid als dienstverlener, stuurder en corrector in de samenleving, is een bijzondere werkgever.

Redenen hiervoor zijn:

-	diverse internationale verdragen, wetten, ... leggen de overheid verplichtingen op inzake de verhouding tot de burgers
-	de overheid is gebonden door de algemene beginselen van behoorlijk bestuur
-	de overheidswerkgever legt verantwoording af aan de volksvertegenwoordiging.

De overheidswerknemer als bijzondere werknemer

Aan het personeelsbeleid in de overheid worden via de vrijwaring van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (gelijkheid, objectiviteit, …) hogere eisen gesteld.

Voor het overheidspersoneel gelden de klassieke grondrechten - die de overheid in haar verhouding tot de burger moet respecteren - rechtstreeks, dus ook in de arbeidsverhouding. Het overheidspersoneel beweegt zich dus in een bepaalde mate in een ander deontologisch kader dan personeelsleden in de privé-sector (ethiek, motiveringsplicht, spreekrecht, ...).

Naast de rechten heeft de overheidswerknemer echter ook verplichtingen en wordt van hem/haar een bijzondere kwaliteit gevraagd nl. de realisatie van de 4 E’s. Competentiemanagement moet deze gevraagde bijzondere kwaliteit vertalen naar vereist concreet gedrag van de overheidswerknemer. Vanuit de waarden stellen wij als doelstelling voor de Vlaamse overheid voorop dat wij onze klanten (hetzij interne, hetzij externe) een betrouwbare dienstverlening willen verzekeren, waarbij wij, met dit doel voor ogen, collegiaal zullen samenwerken en voortdurend zullen streven naar de verbetering van kwaliteit, effectiviteit en efficiëntie’. Deze vier waardegebonden competenties (klantgerichtheid, samenwerken, betrouwbaarheid en voortdurend verbeteren) zullen meegegeven worden aan alle werknemers bij de Vlaamse overheid.

De bijzondere positie als werkgever (de drie R’s) en de vraag naar een bijzondere kwaliteit (de vier E’s) worden derhalve doorvertaald in een bijzondere bescherming voor de werknemer.

Het statuut als bijzondere bescherming

Statuut hoeft geen synoniem van rigiditeit te zijn. Statutaire aspecten (eenzijdigheid, ontslagregeling, …) kunnen gecombineerd worden met tussen werkgever en werknemer "te onderhandelen" elementen.

De optie voor een "statuut" creëert zo een win-win voor de organisatie (marktcompetitiever optreden, flexibiliteit) en de werknemer (rechtszekerheid, loon naar werk), binnen de context en cultuur van dit land.

Doch ook juridische argumenten ondersteunen of conditioneren deze keuze voor een statuut.

Zo blijkt uit de grondwet - via de regel van benoembaar zijn in statutaire betrekkingen - impliciet de eenzijdigheid van de benoeming (wat op zijn beurt vertaald wordt in een statuut vastgesteld door de "Koning").

Het APKB bepaalt dan weer dat de ambtenaar zich in een statutaire toestand bevindt, en dat hieraan slechts een einde kan worden gemaakt in de in het APKB zelf bepaalde gevallen.

naar boven

---

(1) Koninklijk besluit van 22 december 2000 (BS 09/01/2001) tot bepaling van de algemene principes van het administratief en geldelijk statuut van de rijksambtenaren die van toepassing zijn op het personeel van de diensten van de Gemeenschaps- en Gewestregeringen en van de Colleges van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie en van de Franse Gemeenschapscommissie, alsook op de publiekrechtelijke rechtspersonen die ervan afhangen.

(2) Dit dient conform te zijn met het BVR tot regeling van delegatie van beslissingsbevoegdheden aan de leidend ambtenaren van de IVA, van de Vlaamse ministeries en van de departementen.

(3) Deze en andere akkoordverlening van de minister van Bestuurszaken zal structureel voorgeschreven en uitgebouwd worden in een apart besluit van de Vlaamse Regering, naar analogie met de uitbouw van de autoriteit van de minister van Financiën en Begroting. In casu van individueel personeelsbeheer zal het o.a. om een bewaking van het procedureverloop gaan (eventueel a posteriori) en niet over een opportuniteitsbeoordeling.

(4) Dit veronderstelt wel dat de Vlaamse Regering in haar bevoegdheidsbesluit de delegatie van reglementaire besluiten toelaat.

(5) Dit heeft ook tot gevolg dat naast één groot syndicaal onderhandelingsmoment over de centrale voorwaarden ook onderhandelingen (via het nog centrale Sectorcomité) of overleg (bv. decentraal) over de andere akten zal nodig zijn.

naar boven