a) Inleiding 

Kan de overheid een regeling (normatieve bepalingen) uitwerken om subsidies uit te delen zonder dat een wettelijke regelingvoorhanden is? Die mogelijkheid bestaat wanneer er een uitdrukkelijke machtiging is in de uitgavenbegroting van het betrokken begrotingsjaar voor de betrokken subsidies, al geldt dat dan enkel voor dat begrotingsjaar (en eventueel latere, indien deze subsidiëring wordt voortgezet in volgende begrotingsdecreten).

b) Juridische context

De wet van 16 mei 2003 tot vaststelling van de algemene bepalingen die gelden voor de begrotingen, de controle op de subsidies en voor de boekhouding van de gemeenschappen en de gewesten, alsook voor de organisatie van de controle door het Rekenhof (hierna: de Algemene Bepalingenwet) bevat een aantal algemene beginselen inzake de begrotingen, de boekhouding, de controle door het Rekenhof en de controle op het verlenen en het gebruik van de door de gemeenschappen en gewesten toegekende subsidies. Die algemene beginselen zijn  dwingend voor de gemeenschappen en gewesten. In artikel 3, derde, lid van die Algemene Bepalingenwet staat dat: “Bij ontstentenis van een organieke wetsbepaling moet er voor elke toelage in de uitgavenbegroting een speciale bepaling zijn die de aard van de toelage preciseert.”

Er komt echter geen bepaling in voor die aan de gemeenschaps- en gewestregeringen toelaat om, zoals op het federale niveau, de voorwaarden voor de toekenning van subsidies vast te stellen. Die rechtsgrond vond men vóór 1/01/2020 terug in de regelingen die elke gemeenschap of elk gewest uitvaardigt. Zo bevatte het decreet van 8 juli 2011 houdende regeling van de begroting, de boekhouding, de toekenning van subsidies en de controle op de aanwending ervan, en de controle door het Rekenhof (hierna: Rekendecreet) een aantal bepalingen over de toekenning van subsidies en de controle op de aanwending ervan die de algemene beginselen in de Algemene Bepalingenwet verder aanvulden. Artikel 57 van het Rekendecreet machtigte de Vlaamse Regering op algemene wijze om de regels vast te stellen voor de toekenning, de terugvordering en de verantwoording van de subsidies, de indiening van aanvragen en verantwoordingsstukken, de eenmalige gegevensopvraging en voor de onverenigbaarheden, alsook de voorwaarden voor het elektronisch aanvragen en het elektronisch indienen van verantwoordingsstukken en de procedure voor de controle op de aanwending van de subsidies. Die bepaling kon, gelezen in samenhang met artikel 3, derde lid, van de Algemene Bepalingenwet en met een “speciale bepaling” in de uitgavenbegroting, worden aangevoerd als rechtsgrond voor een subsidieregeling in een besluit van de Vlaamse Regering.

De beperkingen van deze bijzondere rechtsgrond voor subsidieregelingen zijn vrij duidelijk:

1°         in de eerste plaats kan die rechtsgrond enkel gelden voor het betrokken begrotingsjaar. Of de subsidieregeling een langere geldingsduur kan krijgen, hangt af van de prolongatie van de “speciale bepaling” in de uitgavenbegroting van het volgende begrotingsjaar. Dat is een precaire situatie;

2°         in de tweede plaats is de delegatie aan de regering die vervat is in de voormelde bepalingen veeleer beperkt. Als er een decretale regeling kan worden uitgewerkt over de subsidie in kwestie, is er meer bewegingsruimte om de subsidieregeling uit te werken, zowel op het niveau van het decreet als wat de delegaties betreft die aan de regering worden verleend.

Zie ook bv. Advies R.v.St. 47.958/3 van 23 maart 2010

ECHTER. Op 1/01/2020 werd artikel 57 van het decreet van 8 juli 2011 houdende regeling van de begroting, de boekhouding, de toekenning van subsidies en de controle op de aanwending ervan, en de controle door het Rekenhof opgeheven bij artikel 183 van de Vlaamse Codex Overheidsfinanciën van 29 maart 2019.

De toekomst moet uitwijzen of de Raad van State eventueel zal aanvaarden of er een rechtsgrond kan worden gezocht voor een éénjarige subsidieregeling in de "speciale bepaling" in de uitgavenbegroting, gelezen in samenhang met artikel 3, derde lid, van de wet van 16 mei 2003 tot vaststelling van de algemene bepalingen die gelden voor de begrotingen, de controle op de subsidies en voor de boekhouding van de gemeenschappen en de gewesten, alsook voor de organisatie van de controle door het Rekenhof en de algemene uitvoeringsbevoegdheid (artikel 20 BWHI)

c) Implicaties?

Rekening houdend met het voorbehoud mbt Raad van State dat in punt b) hierboven wordt aangehaald, wordt In de aanhef van een besluit van de Vlaamse Regering in dit geval de volgende rechtsgrond(en) vermeld:

“- de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, artikel 20, gewijzigd bij de bijzondere wet van 16 juli 1993;

- de wet van 16 mei 2003 tot vaststelling van de algemene bepalingen die gelden voor de begrotingen, de controle op de subsidies en voor de boekhouding van de gemeenschappen en de gewesten, alsook voor de organisatie van de controle door het Rekenhof, artikel 3, derde lid;

- het decreet van (datum) houdende de algemene uitgavenbegroting van de Vlaamse Gemeenschap voor het begrotingsjaar (jaartal) , artikel x, §y, begrotingsartikel …;”. (bv. DB0-1DDA2AD-WT)”

Aangezien de subsidies die in de betrokken “speciale bepaling” van de uitgavenbegroting worden vermeld, enkel voor het betrokken begrotingsjaar kunnen worden uitgekeerd, is de geldingsduur van een erop gesteunde subsidieregeling noodzakelijk beperkt tot dat begrotingsjaar. Vanuit wetgevingstechnisch oogpunt en ook met het oog op de duidelijkheid in de rechtsorde is het raadzaam om die beperking ook uitdrukkelijk tot uiting te brengen door een gecombineerde inwerkingstredings- en buitenwerkingtredingsbepaling, die dan bv. als volgt luidt:

“Art. xxx. Dit besluit treedt in werking op 1 januari 2015 en treedt buiten werking op 31 december 2015.”

De vraag rijst wat er gebeurt als er geen buitenwerkingtredingsbepaling wordt opgenomen. Kan het besluit dan ook uitwerking hebben voor het daaropvolgende begrotingsjaar? Omwille van het legaliteitsbeginsel kan dat enkel indien ook in dat jaar een zelfde “speciale bepaling” van de uitgavenbegroting voorhanden is. Strikt beschouwd kan het besluit zonder buitenwerkingtredingsbepaling dan verder worden toegepast, aangezien er “substitutie van rechtsgrond” is door de nieuwe “speciale bepaling” in de uitgavenbegroting. Erg transparant is dat echter niet. Het is dan ook beter om voor elk begrotingsjaar een nieuwe subsidieregeling uit te werken, ook al betekent dit dat die elk jaar opnieuw om advies aan de Raad van State moet worden voorgelegd. Immers wanneer op algemene wijze voorwaarden worden vastgesteld voor het toekennen van subsidies, ligt er immers duidelijk een reglementair besluit voor in de zin van artikel 3 RvS-Wet.

Hoe dan ook is een subsidieregeling, gebaseerd op een speciale bepaling in de uitgavenbegroting niet echt aan te raden en wordt het best enkel gebruikt in uitzonderlijke of experimentele gevallen. Zodra het ernaar uitziet dat de subsidie een duurzaam karakter kan krijgen, is het raadzaam om te voorzien in een solide rechtsgrond en een even solide uitvoeringsbesluit.