chat-altchatcrossloginquestion-circlesearchsmileystarthumbup-downwarning
Vlaanderen
Contacteer ons
    Terug naar overzicht Stuur een e-mail

    Stuur een e-mail naar 1700, de informatiedienst voor al uw vragen aan de overheid.
    U ontvangt een kopie van uw bericht.

    Terug naar overzicht Chat met ons
    Uw chatgesprek wordt automatisch gestart zodra er een medewerker beschikbaar is.
    Even geduld, uw positie in de wachtrij wordt bepaald.

    WETGEVINGSTECHNIEK: Regeling bij decreet

    1) Algemene principes

    A. De mogelijkheid tot en de beperkingen van delegatie van regelgevende bevoegdheid zijn gebaseerd op het legaliteitsbeginsel of wettigheidsbeginsel. Dat beginsel houdt in dat:

    1° de uitvoerende macht alleen kan optreden op basis van een wettelijke machtiging (artikel 105 GW)

    2° de uitvoerende macht altijd in overeenstemming met de wet moet optreden ( artikel 108 GW, "...,  zonder ooit de wetten zelf te mogen schorsen of vrijstelling van hun uitvoering te mogen verlenen")

    3°  de regering alleen afgeleide (artikel 20 en 78 BWHI) en autonome bevoegdheden (artikel 87 BWHI en artikel 21 en 22 bijzonder decreet van 7 juli 2006 overt de Vlaamse instellingen) heeft (zie Regeling bij besluit van de Vlaamse Regering)

    B. Het beginsel van de voorrang (het primaat) van de wetgevende macht. De algemene regel is dat het de decreetgever toekomt de regels te stellen.  De decreetgever is op gemeenschaps- en gewestniveau de primaire regelgever en beschikt over de volheid van regelgevende bevoegdheid.

    2) Wanneer decreet?

    Bij volledig nieuwe aangelegenheden is een optreden van de decreetgever nodig omdat de decreetgever op gemeenschaps- en gewestniveau de primaire regelgever is. Hoe uitgebreid het optreden van de decreetgever moet zijn hangt af van meerdere factoren (zie Inhoud)

    Als de aangelegenheid al bij decreet (of wet) geregeld is en het initiatief afwijkt van die regeling, is opnieuw een decretaal initiatief nodig. De regering kan immers niet eigenmachtig afwijken van een uitdrukkelijk decretale bepaling.

    3) Inhoud?

    Als blijkt dat een optreden van de decreetgever noodzakelijk is, rijst de vraag welke aspecten in het decreet moeten worden geregeld, en wat eventueel kan worden gedelegeerd aan de Vlaamse Regering.

    Wat in het decreet moet worden geregeld, verschilt geval per geval. Het verschilt ook naargelang we te maken hebben met residuaire dan wel voorbehouden aangelegenheden. 

    a) Voorbehouden bevoegdheden

    a) 1. "De essentiële elementen"

    In sommige grondwetsbepalingen of bijzondere wetsbepalingen wordt het regelen van bepaalde aangelegenheden aan de formele wetgever opgedragen. Het gaat meer bepaald over de bepalingen in de grondwettelijke teksten die stellen dat een aangelegenheid dooralleen door, bij of krachtens de wet of het decreet wordt geregeld, of bepalingen waarin uitdrukkelijk gesteld wordt dat de wet of het decreet iets moet bepalen, waarborgen, invoeren, vaststellen, toekennen, enzovoort.

    De Grondwet bevat nogal wat bepalingen waarin aangelegenheden worden toegewezen aan een formele wetgevende macht.

    De belangrijkste voorbeelden van bepalingen die van belang zijn bij de bevoegdheidsuitoefening door de Vlaamse Gemeenschap of het Vlaamse Gewest en die voorbehouden aangelegenheden vaststellen, zijn:

    A) 1° artikel 12 en 14 GW  (legaliteitsbeginsel in strafzaken)

    2° artikel 22 en 23 GW (eerbiediging van het privé-leven en het gezinsleven, en van de economische, sociale en culturele rechten)

    3° artikel 22bis GW (rechten van het kind)

    4° artikel 24, §5 GW (het legaliteitsbeginsel in onderwijsaangelegenheden)

    5° artikel 32 GW (uitzonderingen op het recht van openbaarheid van bestuur)

    6° artikel 133 GW (authentieke interpretatie decreten)

    7° de artikel 170 en 172 GW (het fiscale legaliteitsbeginsel)

    8° artikel 175 en 177 GW (jaarlijkse goedkeuring begroting en eindrekening)

    9° artikel 9 BWHI (legaliteitsbeginsel over de oprichting en organisatie van autonome diensten)

    10° artikel 11 BWHI (strafrechtelijk legaliteitsbeginsel)

    11° artikel 14 BWHI (invoeren van het recht van voorkoop)

    12° artikel 31 BWHI (controle op verkiezingsuitgaven van het Vlaams Parlement en op regeringsmededelingen van leden van de Vlaamse Regering)

    13° artikel 79, §1, BWHI (bepaling van de mogelijkheid tot onteigening)

    14° artikel 92bis BWHI  (noodzaak instemming bij decreet van bepaalde SA)

    15° artikel 17, §4, bijzonder decreet over de Vlaamse instellingen (verzoekschriften)

    16° artikel 10 en 11 van de wet van 16 juli 1973 waarbij de bescherming van de ideologische en filosofische strekkingen gewaarborgd wordt (regeling erkenning en subsidiëring culturele activiteiten en culturele instellingen).

    B) In aangelegenheden die de constitutieve autonomie betreffen (bijvoorbeeld artikel 118, §2, en 123, §2, GW en titel III, hoofdstuk II, afdelingen I en Ibis BWHI), in sommige onderwijsaangelegenheden (artikel 24, §2, GW), als de voorwaarden en de wijze van oprichting van binnengemeentelijke territoriale organen worden bepaald (artikel 41 GW) en in verkiezingsaangelegenheden voor lokale en intermediaire organen als de evenredige vertegenwoordiging wordt verminderd (artikel 6, §1, VIII, 4°, c), BWHI) wordt het legaliteitsbeginsel nog versterkt door de vereiste van de bijzondere meerderheid.

    In voorbehouden aangelegenheden heeft de decreetgever reguleringsplicht. Hij moet de essentiële elementen van de regelgeving vaststellen zodat de regering de nodige gevolgen eruit kan afleiden. De decreetgever heeft dus een delegatiebeperking. Hij heeft een beperkte ruimte om regelgevende bevoegdheden te delegeren.

    Wat juist bedoeld wordt met essentiële elementen hangt af van de materie, bijvoorbeeld:

    1° Bij belastingen moet de decreetgever zelf de identiteit van de belastingplichtigen, de belastingsgrond, de belastbare materie, de heffingsgrondslag, de aanslagvoet en het bedrag van de belasting vastleggen. De decreetgever bepaalt ook de vrijstellingen en verminderingen.

    2° Bij onderwijszaken moet de decreetgever de essentiële elementen van het onderwijs wat betreft de inrichting, erkenning en subsidiëring ervan regelen.

    3° Bij strafzaken moeten de omschrijving van de feiten, van de strafmaat en de vorm van de strafvervolging bij wet worden bepaald

    4° Recht op eerbieding van het privé- en gezinsleven (artikel 22 GW) in het kader van verwerking van persoonsgegevens: de aard van de persoonsgegevens en de finaliteit van de verwerking 

    5° Bij sociale, culturele en economische rechten (artikel 23 GW): de reikwijdte, de toekenningsvoorwaarden en de werkingssfeer ratione personae

    => In het algemeen kunnen we dus stellen dat de decreetgever in voorbehouden aangelegenheden maar over een beperkte ruimte beschikt om regelgevende bevoegdheden te delegeren.

    a) 2. Delegatiemogelijkheid in voorbehouden aangelegenheden

    * Delegatie van niet-essentiële elementen

    De decreetgever kan de regeling van niet-essentiële elementen in voorbehouden aangelegenheden opgedragen aan de uitvoerende macht, op voorwaarde dat de machtiging voldoende nauwkeurig omschreven is en het gaat om de uitvoering van zaken waarvan de decreetgever de essentiële elementen al heeft vastgesteld. Het gaat om:

    a) andere elementen dan de essentiële elementen

    b) de detailmatige uitwerking van essentiële elementen, als die uitwerking betrekking heeft op een dergelijk detail zodat ze niet meer als een essentieel element kan worden beschouwd.

    => In het algemeen kunnen we dus stellen dat de uitwerking van de niet-essentiële elementen aan de regering wordt overgelaten, op voorwaarde dat de decreetgever zelf:

    i) de beleidskeuzes maakt

    ii) de fundamentele beginselen bepaalt

    iii) en de nauwkeurige criteria vastlegt die voor de uitwerking richtinggevend zijn.

    * Delegatie van essentiële elementen toch mogelijk?

    Het Grondwettelijk Hof en de afdeling Wetgeving van de Raad van State aanvaarden toch delegaties van essentiële elementen van een regelgeving onder de volgende strikte voorwaarden:

    a) de machtiging is uitdrukkelijk en ondubbelzinnig en is voldoende nauwkeurig omschreven

    b) de machtigingswet voorziet in een bekrachtiging, binnen een relatief korte termijn, van de besluiten die op grond van die machtiging zijn uitgevaardigd ( zie bijvoorbeeld Arbitragehof 30 april 2003, nr. 53/2003, B.3.4; Arbitragehof 19 mei 2004, nr. 88/2004, B.7.7; Arbitragehof 28 maart 2002, nr. 60/2002, B.2.5 en GwH 7 juli 2016, nr. 107/2016, B.10.1 en B.10.2)

    c) als de besluiten niet binnen de gestelde termijn zijn bekrachtigd door de wetgever, worden ze geacht nooit uitwerking te hebben gehad

    d) er is een noodzaak om te delegeren: op het moment van de machtiging is het onmogelijk voor de decreetgever om die essentiële elementen zelf uit te werken met inachtneming van de parlementaire procedure (bv. zie Arbitragehof 19 mei 2004, nr. 195/2004, B.6 en GwH 7 juli 2016, nr. 107/2016, B.4.2)

    en de machtiging is beperkt in de tijd. Deze laatste voorwaarde wordt niet geëist door het Grondwettelijk Hof.

     => Zie ook punt 125 , 2), van de Omzendbrief Wetgevingstechniek

    * Algemene uitvoeringsbevoegdheid (artikel 20 BWHI) in voorbehouden aangelegenheden

    De algemene uitvoeringsbevoegdheid van de regering geldt in voorbehouden aangelegenheden. Op die algemene uitvoeringsbevoegdheid kan wel alleen beroep worden gedaan op het moment dat de decreetgever de essentiële elementen zelf heeft geregeld. Met de algemene uitvoeringsbevoegdheid kunnen ook geen vage wettelijke of decretale bepalingen worden gepreciseerd. Met de algemene uitvoeringsbevoegdheid kan dus niets worden geregeld wat de uitvoerende macht ook niet op basis van een uitdrukkelijke delegatie zou kunnen regelen. De uitvoerende macht moet zich houden aan de draagwijdte en de algemene economie van de wets- of decreetsbepalingen.

    b) Residuaire bevoegdheid

    b) 1. De voornaamste onderdelen

    Als een aangelegenheid niet door de Grondwet is voorbehouden aan de wetgevende macht en evenmin is opgedragen aan de uitvoerende macht, is het een residuaire of restaangelegenheid.

    Op grond van het principe van de nationale soevereiniteit wordt ervan uitgegaan dat die aangelegenheden in beginsel door de formele wetgever, de wetgever of decreetgever naargelang het geval, moeten worden geregeld. In Vlaanderen is de decreetgever dus de primaire regelgever.

    De decreetgever kan echter ook overeenkomstig artikel 78 BWHI de regeling van die aangelegenheid opdragen aan de uitvoerende macht. In dat geval regelt de decreetgever best zelf de voornaamste onderdelen van de aangelegenheid (zie o.a. Advies R.v.St. 59.000/1/3, Parl.st. Vl.Partl. 2015-16, nr. 773/1, 200 en Adv.RvSt. 60.625/3 van 16 december 2016, Parl.St.Kamer 2016-17, nr. 54-2070/7, 8 ) en moet de delegatie uitdrukkelijk (nauwkeurig en ondubbelzinnig) geformuleerd zijn.

    Wat precies in het decreet moet worden geregeld, wordt telkens in concreto beoordeeld. Als vuistregel kan worden gesteld dat de volgende aangelegenheden (het best) in het decreet worden opgenomen:

    1°  aangelegenheden die betrekking hebben op fundamentele rechten van burgers

    2° fundamentele beleidskeuzes

    3° institutionele bepalingen (oprichting, samenstelling en bevoegdheden van instellingen met rechtspersoonlijkheid)

    4° toepassingsgebied van een regeling

    5° regels m.b.t. het toezicht, opsporing en sanctionering

    6° regels inzake rechtsbescherming en procedurele waarborgen

    7° regels die onderlinge rechten en plichten vaststellen.

    b)2. Delegatiemogelijkheid in niet-voorbehouden aangelegenheden

    In residuaire aangelegenheden bestaat er een veel ruimere delegatiemogelijkheid dan bij voorbehouden aangelegenheden. Aan de uitvoerende macht worden opdrachten verleend die ruimer zijn dan de gewone uitvoeringsbevoegdheid.

    Waar de Raad van State vroeger kritisch was over te ruime delegaties in niet-voorbehouden aangelegenheden lijkt ze hier de laatste jaren een meer genuanceerd standpunt in te nemen onder invloed van arresten van van het Grondwettelijk Hof van 2013 en later. De Raad van State oordeelt nu dat alhoewel de delegatie van regelgevende bevoegdheid in een aangelegenheid die door de Grondwet niet is voorbehouden aan de wetgever, in overeenstemming is met artikel 105 van de Grondwet, ze meent dat de democratische legitimiteit van zo'n delegaties echter wordt versterkt door de voornaamste onderdelen ervan in een decreet te regelen. De openbare bespreking ervan in het parlement biedt daarenboven meer inzicht in de belangenafweging die daarbij werd gemaakt, dan het geval is voor een regeling bij besluit. De Raad van State, afdeling Wetgeving, adviseert dan ook om bij voorgenomen delegaties steeds te onderzoeken en na te gaan of niet beter meer onderdelen van de met de delegaties beoogde regeling in de ontworpen regeling zelf kunnen worden verwerkt en of die delegaties dienovereenkomstig kunnen worden ingeperkt.

    Er zijn dus nog steeds beperkende voorwaarden die best in acht worden genomen. Zo regelt de decreetgever best zelf de voornaamste onderdelen van een aangelegenheid. Die beperking wordt nu aanbevolen door niet-juridische overwegingen, namelijk de democratische legitimiteit van de beoogde regeling en de transparantie van de belangenafweging. De delegatie moet ook uitdrukkelijk, namelijk nauwkeurig en ondubbelzinnig, geformuleerd zijn.

    Als de wetgever de elementaire aspecten zelf heeft geregeld, kan hij de verdere regeling aan de uitvoerende macht opdragen. Als de wetgever hooguit de meest elementaire krachtlijnen vastlegt, spreekt men vaak van een kaderdecreet.

    Dat neemt niet weg dat de uitvoerende macht nog altijd over een algemene bevoegdheid beschikt om uitvoeringsmaatregelen vast te stellen (artikel 20 BWHI), of de aangelegenheid nu door de wetgever zelf is geregeld of aan de uitvoerende macht is gedelegeerd.

    4) Andere vormen van delegatie

    A) Formele wijziging van bepalingen. Zowel in voorbehouden als in niet-voorbehouden aangelegenheden kan een strikt omschreven delegatie worden gegeven aan de regering om wetsbepalingen formeel te wijzigen, bijvoorbeeld terminologische aanpassingen. Zie "Wijzigen van een wetgevende norm door de uitvoerende macht"

    B) Een kaderdecreet.  Een kaderdecreet wordt gekenmerkt door de ruime omvang van de delegaties die erin vervat zijn. In kaderdecreten worden meestal niet eens de krachtlijnen van een bepaalde regeling vastgelegd, maar wordt aan de regering een heel ruim geformuleerde machtiging verleend om bijna alle aspecten van de regeling zelf vast te stellen nadat de meest elementaire krachtlijnen ervan zijn bepaald (cf. het decreet van 21 november 2003 betreffende het preventieve gezondheidsbeleid, bijvoorbeeld artikel 39 van dat decreet.)

    Zolang er geen essentiële elementen van voorbehouden aangelegenheden worden gedelegeerd, zijn er geen wetgevingstechnische bezwaren tegen kaderdecreten als de voorwaarden voor de delegaties in voorbehouden aangelegenheden en de voorwaarden voor delegaties in niet-voorbehouden aangelegenheden worden nageleefd.

    C) Bijzondere machten. Bij het gebruik van de techniek van bijzondere machten verleent de decreetgever delegaties aan de regering die voor betrekkelijk ruim geformuleerde aangelegenheden een aanzienlijke beoordelingsruimte inhouden die normaal gezien door de decreetgever wordt uitgeoefend. De Raad van State en het Grondwettelijk Hof hebben dergelijke ruime delegaties in het verleden aanvaard op voorwaarde dat uitzonderlijke of crisisomstandigheden een snel en doortastend optreden van de regering noodzakelijk maken én de bijzondere machten maar voor een beperkte periode van zes maanden tot een jaar worden toegekend. Als de bijzondere machten ook betrekking hebben op essentiële elementen van voorbehouden aangelegenheden, moet ook aan de voorwaarden voor de delegatie van de essentiële elementen zijn voldaan.

    5) Voorbehouden bevoegdheden van de uitvoerende macht

    De Vlaamse Regering beschikt krachtens artikel 87 BWHI en artikel 21 en 22 bijzonder decreet van 7 juli 2006 over de Vlaamse instellingen over een (inhoudelijk) beperkte zelfstandige reglementaire bevoegdheid. Ze kan die regelgevende bevoegdheid uitoefenen zonder voorafgaand optreden van de decreetgever. (Zie ook punt 127 omzendbrief Wetgevingstechniek). De aangelegenheid is voorbehouden aan de uitvoerende macht en het is de decreetgever in beginsel verboden om zich op dat terrein te begeven.

    De interne organisatie van het bestuur is in beginsel zaak van de uitvoerende macht, in eerste instantie de regering (op het gemeenschaps- en gewestniveau). Dit impliceert dat het niet aan de wetgever staat om zich te mengen in de interne organisatie van het bestuur. De wetgever mag bijvoorbeeld niet een bepaalde overheidsdienst of departement belasten met de uitvoering van een bepaalde taak, dat is een keuze die toekomt aan de regering.

    De Raad van State heeft ook al herhaaldelijk gewezen op de ongrondwettigheid van de delegatie van bevoegdheden door de wetgever aan een minister. De wetgever mag zich immers niet mengen in de interne organisatie van de uitvoerende macht. Alleen de regering kan beslissen om de verordeningsbevoegdheid die haar door de GW en de wet is opgedragen, te delegeren aan een minister. De verordeningsbevoegdheid wordt in beginsel toegekend aan een minister in twee stappen: de (grond)wetgever kent de bevoegdheid toe aan de regering en de regering delegeert de bevoegdheid aan de minister. (Zie ook punt 126 omzendbrief Wetgevingstechniek)

    CONTACT

    Steketee Björn (bjorn.steketee@vlaanderen.be) (Departement Kanselarij en Buitenlandse Zaken) of wetgevingstechniek@vlaanderen.be